生态文明治理体系现代化下的生态环境监测管理体制改革研究

摘要

生态环境监测是生态文明建设的重要基础性工作，是生态环境治理体系中不可或缺的技术支撑和信息保障。在推进生态文明治理体系与治理能力现代化的进程中，生态环境监测管理体制的改革显得尤为紧迫。本文从生态文明治理体系现代化的视角出发，系统分析了当前生态环境监测管理体制存在的主要问题，包括监测事权划分不清、监测网络重复建设、数据共享机制不健全、监测能力区域失衡以及社会化检测市场规范不足等，并在此基础上提出了深化监测管理体制改革的对策建议：明确央地事权划分与支出责任、构建统一高效的监测网络体系、推进监测数据互联共享、加强基层监测能力建设、规范社会化环境检测市场。研究认为，生态环境监测管理体制改革应服务于生态文明治理体系现代化的总体目标，以制度创新和技术创新双轮驱动，构建天地一体、上下协同、信息共享的现代化生态环境监测体系。

关键词： 生态文明；治理体系现代化；生态环境监测；管理体制；环境检测与治理

一、引言

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。党的十九届四中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化，生态文明治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，其现代化进程直接关系到美丽中国目标的实现。生态环境监测作为生态文明建设的“支柱”和“眼睛”，承担着为环境管理决策提供科学依据、为公众环境知情权提供信息保障、为环境执法提供技术支撑的重要职能。2015年国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》，2016年原环境保护部印发《生态环境监测体制机制改革方案》，标志着我国生态环境监测管理体制改革进入系统推进阶段。2020年，生态环境部印发《关于推进生态环境监测体系与监测能力现代化的若干意见》，进一步明确了监测体系现代化的路线图。在生态文明治理体系现代化的大背景下，生态环境监测管理体制仍面临诸多深层次矛盾与挑战，亟需从理论与实践两个维度进行深入探讨。

二、生态文明治理体系现代化对环境监测管理的新要求

（一）治理主体多元化要求监测服务的协同供给

生态文明治理体系现代化强调政府、企业、社会组织和公众等多元主体的协同共治。这一治理格局的转变，要求生态环境监测不再仅仅是政府单一主体的职责，而应当形成政府主导、企业主责、社会参与、公众监督的多元共治格局。具体而言，政府应重点承担基础性、公益性监测任务，企业应依法履行自行监测义务，社会化检测机构应提供专业化市场服务，公众则通过环境信息公开参与监督。这对监测管理体制提出了从“管行业”向“管全局”转变的新要求。

（二）治理手段法治化要求监测制度体系更加完备

生态文明治理体系现代化强调用最严格的制度和最严密的法治保护生态环境。生态环境监测作为环境管理的基础手段，其自身也必须在法治轨道上运行。《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规对监测工作提出了明确要求，但在监测机构管理、监测数据质量控制、监测数据法律效力等方面，制度供给仍显不足。治理手段法治化要求加快完善监测法律法规体系，健全监测标准规范，明确监测数据的法律地位和责任追究机制。

（三）治理方式精细化要求监测网络精准覆盖

生态文明治理体系现代化要求环境管理从粗放式向精细化转变，这对监测网络的覆盖面、精准度和时效性提出了更高要求。传统以城市为中心的监测网络布局难以满足流域治理、区域协同治理、生态系统整体保护等精细化管理的需要。亟需构建涵盖大气、水、土壤、声、辐射、生态等全要素，覆盖城乡、天地一体、自动智能的现代化监测网络。

（四）治理能力信息化要求监测数据深度应用

生态文明治理体系现代化离不开信息化的有力支撑。大数据、人工智能、物联网等新技术的发展，为生态环境监测数据的采集、传输、处理和应用于环境管理决策提供了前所未有的技术条件。当前监测数据“孤岛化”现象突出，数据共享和深度应用不足，尚未形成以数据驱动环境管理决策的良性循环。治理能力信息化要求建立统一的监测大数据平台，推动监测数据与环评审批、排污许可、环境执法、绩效考核等管理环节的深度融合。

三、当前生态环境监测管理体制存在的主要问题

（一）监测事权划分不够清晰，央地关系有待理顺

长期以来，我国生态环境监测事权在中央与地方之间的划分不够明确。一方面，地方环保部门承担了大量本应由中央统一布局的基础性监测任务，导致地方监测力量分散、重复投入；另一方面，跨区域、跨流域的监测网络建设缺乏有效的协调机制，部分地区监测能力不足与监测资源浪费并存。虽然近年来通过环保机构垂直管理改革，省级以下监测事权有所上收，但在实际操作中，市县级监测机构的职能定位、人员编制、经费保障等问题仍待进一步厘清。

（二）监测网络重复建设，部门间协调机制不健全

生态环境监测涉及生态环境、水利、自然资源、气象、农业农村、卫生健康等多个部门。由于缺乏统一的规划协调机制，各部门监测网络存在不同程度的重复建设。以水质监测为例，生态环境部门与水利部门在断面设置、监测指标、监测频次上存在交叉重叠，不仅造成资源浪费，也导致数据口径不一致，影响环境管理决策的科学性。部门间监测数据共享推进缓慢，“各建各网、各管各数”的局面尚未根本改变。

（三）监测数据质量保障体系不够完善

监测数据质量是监测工作的生命线。当前，监测数据质量保障面临多方面挑战：一是部分地方存在行政干预监测数据的现象，尽管通过垂直管理改革有所遏制，但制度性防范机制尚不健全；二是社会化检测机构良莠不齐，部分机构存在出具虚假监测报告、数据弄虚作假等违法违规行为，市场监管力度不足；三是监测质量控制技术体系有待完善，多参数、多介质、多场景的质量控制标准和方法尚不能满足实际需要。

（四）基层监测能力薄弱，区域发展不均衡

受经济发展水平、财政投入、人才储备等因素影响，我国生态环境监测能力呈现明显的区域不均衡特征。东部沿海地区监测装备水平高、技术力量强，而中西部地区尤其是欠发达地区的县级监测站，普遍存在仪器设备老旧、专业技术人员匮乏、监测资质不全等问题。部分县级监测站仅能开展基本的水质和大气常规指标监测，难以满足属地环境管理的实际需要。基层监测能力的薄弱，直接制约了监测网络向基层延伸和监测服务向精准化发展。

（五）社会化环境检测市场亟需规范

随着“放管服”改革的深入推进，社会环境检测机构快速发展，已成为生态环境监测服务体系的重要组成部分。社会化检测市场在快速扩张的同时也暴露出诸多问题：市场准入门槛偏低，部分机构技术能力不足即开展检测业务；价格竞争导致服务质量下降，“劣币驱逐良币”现象时有发生；事中事后监管手段有限，对违规机构的惩戒力度不够；行业自律机制不健全，行业协会的引导和约束作用未能有效发挥。规范社会化环境检测市场，已成为完善监测管理体制的重要内容。

四、深化生态环境监测管理体制改革的对策建议

（一）明晰央地监测事权，健全支出责任保障机制

建议按照“谁出资、谁受益、谁负责”的原则，科学划分中央与地方生态环境监测事权。中央政府重点承担全国性监测网络建设、跨区域跨流域监测、重大环境问题监测调查、监测标准规范制定等事权；地方政府承担辖区内常规监测、应急监测、执法监测等事权。在支出责任上，中央财政应加大对中西部地区和欠发达地区监测能力建设的转移支付力度，确保监测事权与支出责任相匹配。建立监测事权动态调整机制，根据生态文明建设需要和环境管理需求适时优化调整。

（二）构建统一高效的监测网络体系

建议以“一张网”理念统领生态环境监测网络建设，统筹生态环境、水利、自然资源、气象等部门监测站网规划，消除重复建设，实现资源共享。在站网布局上，充分运用天地一体化技术手段，优化大气、水、土壤、生态等要素监测点位设置，加强卫星遥感、无人机监测与地面监测的协同配合。在管理机制上，建立跨部门监测协调议事机构，统一监测规划、统一标准规范、统一数据管理、统一信息发布，从根本上破解“九龙治水”困局。

（三）推进监测数据互联共享与深度应用

加快构建全国统一的生态环境监测大数据平台，制定监测数据共享目录和标准规范，打破部门壁垒和数据孤岛。在数据应用方面，推动监测数据与排污许可管理、环境影响评价、环境执法、环保督察、生态文明绩效考核等业务流程的深度融合。运用大数据分析、人工智能等技术手段，提升监测数据的分析挖掘能力，为精准治污、科学治污、依法治污提供有力的数据支撑。健全监测数据公开发布制度，依法保障公众环境知情权，以信息公开倒逼环境质量改善。

（四）加强基层监测能力建设

针对基层监测能力薄弱的突出问题，建议实施基层监测能力提升工程。一方面，加大财政投入，推进县级监测站标准化建设，统一配备基本监测仪器设备，保障日常监测工作正常开展。另一方面，加强监测人才队伍建设，完善监测人员培训体系，建立监测技术人员持证上岗制度，提高基层监测人员专业素质。探索建立区域监测中心与县级监测站的业务指导和技术帮扶机制，鼓励省级和市级监测机构为基层提供技术培训、质量控制和设备维护等支持服务。

（五）规范社会化环境检测市场

建议从制度建设和市场监管两方面入手，规范社会化环境检测市场秩序。在制度层面，完善社会环境检测机构资质认定管理制度，提高市场准入门槛，明确检测机构的法律责任和义务。在监管层面，建立社会环境检测机构信用评价体系，实施“双随机、一公开”监督检查，对出具虚假监测报告、数据弄虚作假的机构依法从严惩处，并将其纳入失信黑名单。充分发挥行业协会的自律作用，推动行业诚信体系建设，引导社会环境检测机构提升服务质量和技术水平。

五、

生态环境监测管理体制改革是生态文明治理体系现代化的重要组成部分。面对生态文明建设的新形势新任务，监测管理体制改革应当坚持问题导向和目标导向相统一，以明晰事权为基础、以统一网络为支撑、以数据应用为核心、以基层能力为保障、以市场规范为补充，加快构建政府主导、企业主责、社会参与、公众监督的现代生态环境监测体系。唯有如此，才能真正发挥生态环境监测在生态文明建设中的基础支撑作用，为推进生态环境治理体系和治理能力现代化、建设美丽中国提供坚实保障。环境检测与治理作为连接监测与管理的桥梁，也将在改革进程中迎来更加规范化、专业化的发展格局，为生态环境质量的持续改善贡献力量。